【解釋字號】
釋字第 289 號
【解釋日期】
民國 80年12月17日
【解釋爭點】
以命令處理裁罰案件違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 34 卷 2 期 3-10 頁
【解釋文】
稅法規定由法院裁定之罰鍰，其處理程序應以法律定之，以符合憲法保障人民權利之意旨。本院院解字第三六八五號、第四○○六號解釋及行政院於中華民國六十一年十月十一日修正發布之財務案件處理辦法，係法制未備前之措施，均應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。
【理由書】
國家因人民違反稅法而課處罰鍰，雖屬行政處分性質之行政秩序罰，惟基於立法政策之考量，亦非不可於稅法規定由法院以裁定為之。法院依此規定所應處理之罰鍰裁定案件，乃為民事、刑事訴訟案件以外之其他訴訟案件，而由於法院組織法修正前，普通法院管轄之訴訟案件，僅有民事與刑事兩種，實務上依本院以往解釋將之歸於刑事訴訟程序處理，並由行政院於中華民國四十三年十月二日發布財務案件處理辦法為處理之準據，實為法制未完備前之不得已措施，此種情形不宜任其長久繼續存在。上述稅法規定由法院裁定之罰鍰，其處罰及救濟程序自應以法律定之，以符憲法保障人民權利之意旨。惟為顧及有關法律之制定尚需相當時間，本院院解字第三六八五號及第四○○六號解釋謂：「法院罰鍰裁定確定後，不得以發現新證據聲請更正原裁定」、「抗告法院所為違反稅法之裁定，縱有錯誤，在現行法上尚無補救之途」，暨六十一年十月十二日修正發布之上述財務案件處理辦法，均應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。在此期間，主管機關應本民事、刑事及行政訴訟程序各有不同之意旨，並參酌行政訴訟制度及財務案件執行程序之改革，就有關法律通盤檢討修正，併此說明。
【意見書】
不同意見書： 大法官 李鍾聲
對於本件聲請解釋案的不同意見，分述於後：
一 依憲法解釋制度言：此制倡自美國聯邦最高法院院長馬歇爾（JohnMarshell 1801-1835），擴張司法審查權，以致於被評為司法至上主義（Doctrine of Judicial Supremacy）。本世紀以來，大法官賀姆斯（Oliver Wendell Holmes 1841-1935 ）們主張的意見，寖漸形成日趨明顯的司法自制（Judicial Self- restraint ），奠立法官自我約束釋憲重要原則，其中如：法官審查限於具體案件（The Case ofControversy Limitation），對於法律作有利解釋（Favorable int- erpretation of a statute），尊重法規的效力（The benefit ofthe doubt rule）。除非法規有無可置疑的明顯的違憲情形，均儘可能地維持其效力，解釋違憲（unconstitutional），祗是表示該法規在本案不予適用，並非該法全部因此無效。
這些釋憲原則，為德、日諸國所採。先說德國，西德聯邦憲法法院的職權，為憲法及法律所明文規定，而且仍須嚴格遵守司法被動原則，依聲請而為裁判，不得就爭議事件主動裁判，此為聯邦憲法法院職權的第一項限制。法官自我限制（Richterliche Selbstbeschrankung）為聯邦憲法法院職權的第二項限制，合憲解釋（Verfassungskonf- orme Auslegung）原則，乃法官自我設限的第二種情形，就是聯邦憲法法院在運用其法規審查權時，只有在該法規違憲程度顯而易見時，始宣告其違憲。如果該法規可以作多種解釋，其中一種違憲，其餘各種合憲，則聯邦憲法法院必定以各該合憲之解釋為基礎，而宣告該法規合憲，此即所謂「合憲解釋」原則。
再說日本，日本最高裁判所前長官橫田喜三郎的「違憲審查」一書中敘述：推定合憲原則：所有法律均推定適合憲法而有效，除非舉出反證而推翻之，惟在推翻前仍為有效。合憲解釋原則：法律是否合憲，有兩種解釋可能時，應採合憲解釋。因為日本在盟軍佔領下制定憲法，其最高裁判所釋憲制仿自美國，由上兼觀美日兩國釋憲原則。
綜合上述，釋憲制度由美國從前的司法至上主義，演進至本世紀以來的司法自制，流傳於德、日諸國，大勢所趨，成為現代憲政國家所遵守的釋憲共同原則。而就本案以論，聲請人係認「臺灣台北地方法院七十六年財所字第三二六九號確定刑事裁定所適用之財務案件處理辦法第六條及司法院院解字第三六八五號、第四○○六號解釋，牴觸憲法」。解釋文則以該辦法及解釋：「係法制未備前之措施，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力」。二者對比相較，聲請為財務案件處理辦法第六條（未規定「再審」牴觸憲法，解釋則為財務案件處理辦法（全文共計四十八條）限期二年失其效力，由於聲請人認該辦法中之一條規定未有「再審」，而竟株連全部條文，宣告失其效力，作實質上的違憲解釋。揆之現代憲政國家上述釋憲共同原則，諸多不合，釋憲的時代潮流為司法自制，法官貴能自我約束，值得我們反躬省惕，互相策勉。
二 依財務案件言：我國財務案件移送法院裁定，由來已久，本院自民國二十四年起迭著解釋，以闡示由地方法院刑事庭裁定，準用刑事訴訟法第四編抗告規定等等（院字第一三二六、第二八六一、第二七六○號、院解字第三五七五號），直至民國四十三年十月二日，行政院發布財務案件處理辦理，作為辦案準據，曾於民國四十九年及六十一年先後二度修正，臻於周延，施行迄今。
憲法第八十條明文規定：法官依據法律獨立審判。所稱法律係廣義，依大法官會議四十三年八月二十七日釋字第三十八號解釋：「憲法第八十條之規定旨在保障法官獨立審判不受任何干涉；所稱依據法律者，係以法律為審判之主要依據，並非除法律以外，與憲法或法律不相牴觸之有效規章，均行排斥而不用」。又民國六十二年十二月十四日釋字第一三七號解釋：「法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其合法適當之見解」。及民國七十六年六月十九日釋字第二一六號解釋：「法官依據法律獨立審判，憲法第八十條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，本院釋字第一三七號解釋即係本此意旨；司法行政機關所發司法行政上之命令，如涉及審判上之法律見解，僅供法官參考，法官於審判案件時，亦不受其拘束」。可知大法官會議的一貫解釋，法官審判依據法律外，並適用命令及規章，僅不受其拘束而已。再者，憲法第七十八條與第一百七十二條，一致規定憲法、法律及命令之位階。中央法規標準法第二條、第三條分別規定，中央法規分稱法律與命令，第七條規定命令之發布，第十一條規定命令在法律系統中之位階。財務案件處理辦法為符合規定之法規性命令。法院一直適用至今，自有其合憲性及合法性，為我國現行法律制度中重要法規之一，勿庸置疑。
而今解釋宣告財務案件處理辦法定期失其效力，係以「稅法規定由法院裁定之罰鍰，其處理程序應以法律定之，以符合憲法保障人民權利之意旨」，以及「財務案件處理辦法係法制未備前之措施」云云。關於前者，憲法第二章人民之權利義務，第十九條規定：「人民有依法律納稅之義務」。為揭示租稅法律主義，大法官會議釋字第二一七號解釋：「憲法第十九條規定人民有依法律納稅之義務，係指人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等項而負納稅之義務。至於課稅原因事實之有無及有關證據之證明力如何，乃屬事實認定問題，不屬於租稅法律主義之範圍」。闡明租稅法律主義之範圍，而關於事實認定問題不在內。本解釋則謂法院稅法裁定應以法律定之。蓋法院裁判不外乎認定事實適用法令。本解釋謂法院稅法裁定認定事實應定法律，豈不與前解釋認定事實問題不在租稅法律主義範圍，正前後相反？若與本解釋「財務案件處理辦法係法制未備前之措施」綜合以觀，本解釋旨在為稅法裁定法律，而對於該辦法作法規評價而已。憲法、法律及命令，共同組成法律體系與制度，中外各國皆然，命令豈係法制未備前措施？執此而論違憲，財務案件處理辦法定期失其效力，令人惶惑不安，因為各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令夥矣，如何認命令係法制未備前措施而論違憲，行將導致現制大亂！
三 依再審程序言：財務案件處理辦法規定：依法律規定應由法院裁定及強制執行之財務案件，除法令別有規定外，依本辦法處理之（第一條）。罰鍰案件之處理，為送達、傳喚、拘提及調查證據時，準用刑事訴訟法有關之規定（第六條）。關於財務案件之執行，本辦法未規定者，適用強制執行法之規定（第七條）。對於地方法院財務法庭所為之裁定，得於各種稅法所定期間內提起抗告（第二十五條）。對於抗告法院之裁定，不得再抗告（第三十條）。由此可見，該辦法係融會刑事訴訟法、強制執行法、各種稅法及命令於一體的辦理財務案件法規，以各法令有關規定為其規定，各法令未規定者，始依該辦法有規定者處理之，僅居於各主要法令之補助地位。
聲請人認台北地方法院刑事確定裁定所適用法令牴觸憲法，聲請解釋：（一）財務案件處理辦法第六條及司法院院解字第三六八五號、第四○○六號解釋，與憲法不符，應屬無效，不再適用。（二）罰鍰裁定之受處分人於有刑事訴訟法第四百二十條所列再審事由情形，尚非不得依同法再審程序規定，聲請再審，以資救濟。一言以蔽之，刑事確定裁定得聲請再審，本解釋略謂：該二號解釋及財務案件處理辦法，至遲於屆滿二年時失其效力。
按財務案件處理辦法第六條規定：「罰鍰案件之處理，為送達、傳喚、拘提及調查證據時，準用刑事訴訟法有關之規定」。本未規定準用刑事訴訟法之再審。復按刑事訴訟法第五編第四百二十條至第四百四十條再審