【解釋字號】
釋字第 346 號
【解釋日期】
民國 83年5月6日
【解釋爭點】
國民教育法及財支法就徵收教育捐之授權規定違憲？
【資料來源】
司法周刊 第 672 期 1 版司法院公報 第 36 卷 7 期 5-13 頁
【解釋文】
憲法第十九條規定人民有依法律納稅之義務，係指有關納稅之義務應以法律定之，並未限制其應規定於何種法律。法律基於特定目的，而以內容具體、範圍明確之方式，就徵收稅捐所為之授權規定，並非憲法所不許。國民教育法第十六條第一項第三款及財政收支劃分法第十八條第一項關於徵收教育捐之授權規定，依上開說明，與憲法尚無牴觸。
【理由書】
憲法第十九條規定人民有依法律納稅之義務，前經本院釋字第二一七號解釋釋明其意旨。有關納稅義務之事項，固宜於名為稅法之法律中規定之，惟憲法並未限制其應規定於何種法律，而立法機關就某種稅捐是否課徵，認為宜授權主管機關裁量，因而以目的特定、內容具體及範圍明確之方式，所為之授權規定，亦非憲法所不許。國民教育法為支應辦理國民教育所需經費，於其第十六條第一項第三款規定：「省（市）政府就省（市）、縣（市）地方稅部分，在稅法及財政收支劃分法規定限額內籌措財源，逕報行政院核定實施，不受財政收支劃分法第十八條第一項但書之限制。」財政收支劃分法第十八條第一項但書規定：「但直轄市、縣（市）（局）為籌措教育科學文化支出財源，得報經行政院核准，在第十六條所列縣（市）（局）稅課中不超過原稅捐率百分之三十徵收地方教育捐。」依其立法意旨，係因法律所定有關地方稅之稅捐率，有其伸縮彈性，本已由地方民意機關通過決定，無須於徵收不超過原稅捐率百分之三十地方教育捐時，再經地方民意機關同意，以免發生困難。並非謂行政機關可提高其經地方民意機關通過決定之原稅捐率；而祇係授權主管機關在法律所定不超過原稅捐率百分之三十之範圍內，得逕行核定實施而已。其情形合於上述目的特定、內容具體及範圍明確之授權要件，與憲法尚無牴觸。至為籌措國民教育經費來源，是否祇對多種地方稅中之某種稅加徵一定比率之教育捐，則屬行政機關在法律授權範圍內依法裁量之問題，應由行政機關通盤斟酌並隨時檢討改進之，乃屬當然，合併指明。
該會議由司法院林院長洋港擔任主席，大法官張特生、翟紹先、楊日然、張承韜、史錫恩、翁岳生、李志鵬、劉鐵錚、鄭健才、李鐘聲、陳瑞堂、吳庚、楊與齡、楊建華、馬漢寶出席，秘書長葛義才列席。會中通過之解釋文、解釋理由書，均經司法院以院令公布。
【相關附件】
抄張０郁聲請書
聲請解釋憲法之目的：
為遵奉憲法最高法則，宏揚民主法治，貫徹租稅法律主義和租稅公平兩大原則，以保障人民不受違憲徵收之雜稅苛擾，維護納稅人權益，健全政府稅制。
右聲請人因台北市稅捐稽徵處於課徵八十年度營業用房屋稅時附加徵收未經稅法規定之教育捐，認為其行政處分顯有違憲違法損害人民權益事件，經提起行政訴訟，因確定終局裁判所適用之「財政收支劃分法第十八條第十八條第一項及國民教育法第十六條第一項第三款」規定，顯與憲法第十九條規定暨大法官會議釋字第二一七號解釋意旨發生牴觸之疑義，謹依鈞院大法官會議法第四條第一項第二款之規定，聲請解釋憲法。
壹、解決疑義或爭議必須解釋憲法之理由及引用憲法條文
緣聲請人所有座落台北市新生北路二段六○巷二號六樓之八房屋一間，現供營業辦公之用，經台北市稅捐稽徵處依規定營業用稅率課徵八十年度房屋稅（本稅）七、三二○元外，另附加徵收教育捐二、四四○元，聲請人以該項所加徵之教育捐，稅法「房屋稅條例」並無規定，從而所作課徵，顯屬有違憲法第十九條：「人民有依法律納稅之義務」規定暨大法官會議釋字第二一七號解釋令之「人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法、納稅期間等項，而負納稅義務……」釋示意旨。何況，國家已據憲法規定，制定有各種租稅法律，作為政府與人民間稅捐徵納之根據。故凡未經稅法明定得以附加之其他稅捐或經費，依法自不得附徵。（附呈房屋稅條例繕本（附件一））。
本案經依法定程序，訴請撤銷上項違憲徵收之「教育捐」行政處分，奈層級受理機關，基諸本位主觀之評議，其所為之作駁理由，尤都有未符憲法規定之意旨。實難令納稅人信服。至本案提起行政訴訟，行政法院適用本有違憲疑義之「財政收支劃分法第十八條第一項及國民教育法第十六條第一項第三款」規定為依據，其所裁定駁回之理由，亦顯與上述憲法第十九條規定之租稅法律主義暨大法官會議釋示意旨發生牴觸。茲謹就本系爭事件之經過與聲請人之見解臚陳於後，敬請鈞院大法官會議賜予釋示，俾資遵循，而解本案之爭議。
貳、疑義或爭議之性質與經過及聲請人對本案所持之立場與見解
本案循行政救濟程序，申請台北市稅捐稽徵處復查，並向台北市政府及財政部提起訴願、再訴願，訴請撤銷該項違憲附加於房屋稅徵收之教育捐，均被駁回，綜觀其理由，可歸納為左列三項。（附呈台北市稅捐處復查決定書影本（附件二）、台北市政府訴願決定書影本（附件三）及財政部再訴願決定書影本（附件四））。
一、層級受理機關均主張（亦即本系爭案法律違憲疑義部分)
「依財政收支劃分法第十八條：『各級政府對他級或同級政府之稅課不得重徵或附加。但直轄市，縣（市）（局）為籌措教育科學文化支出財源，得報經行政院核准在第十六條所列縣（市）（局）稅課中不超過原稅率百分之三十徵收地方教育捐』。國民教育法第十六條第一項第三款：『省（市）政府就省（市）縣（市）地方稅部份在稅法及財政收支劃分法規定限額內籌措財源，逕報行政院核定實施，不受財政收支劃分法第十八條第一項但書之限制。』查台北市營業用房屋，於課徵房屋稅時，附加徵收教育經費，係由台北市政府於六十年六月八日以府財二字第二一一四四號呈報行政院核示，並經行政院以六十年七月四日台財字第六四三七號令核准後實施，認與首揭法律規定並無不合等語。（附：台北市政府呈行政院原文影本（附件五）)
據此，聲請人謹就首揭法律規定之與憲法牴觸疑義及地方行政機關行政命令案違法疑義二部分陳述見解如後：
（一）有關首揭法律規定與憲法發生牴觸疑義部分
依我國憲法第十九條規定：「人民有依法律納稅之義務」，此為租稅法律主義之基本根據。又我國租稅法律係採分稅立法原則，亦即一稅一法，國家依本條規定制定之租稅法律，包括有所得稅法、營業稅法、房屋稅條例、貨物稅條例、印花稅法、土地稅法、關稅法、使用牌照稅法、契稅條例、證券交易稅條例、屠宰稅法、娛樂稅法、遺產與贈與稅法等，作為政府課稅之依據。
大法官會議釋字第二一七號（前段）解釋令：「憲法第十九條規定，人民有依法律納稅之義務，係指人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法、納稅期間等項，而負納稅義務‥‥‥」。
大法官會議釋字第一八五號又解釋（前段）：「司法院解釋憲法並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事務，應以解釋意旨為之‥‥‥」。
遵此，人民唯有依照租稅法律之規定，負納稅義務者甚明。稅務機關亦當依據稅法之規定實施課徵。房屋稅自應依據房屋稅條例之規定徵收，凡該條例未明定得以附加之任何稅捐或經費，依法自不得附徵。
首揭非屬稅法授權之財政收支劃分法第十八條第一項及國民教育法第十六條第一項第三款，不過為規定地方自治政府籌措教科文支出財源之途徑。其條文中規定省（市）縣（市）在地方稅課」中徵收地方教育捐，究指何項稅目，並未明確指出，而僅作概括性之規定。無如稅法之對納稅主體、稅目、稅率、納稅方法等，皆以法律明文規定之者。又其所載「得報經行政院核定實施」，尤係任由地方行政機關呈報訂定行政命令發布實施課徵。如此之規定，依前之證述，顯已與憲法第十九條規定之租稅法律主義之原則暨大法官會議釋字第二一七號解釋意旨發生牴觸。
對於台北市政府所指其對營業用房屋稅附加徵收教育捐，係依首揭法律之規定報經行政院核定後逕行發布行政命令實施課徵之稽徵措施，是否符合憲法之規定，實不無可議。
（二）地方行政機關行政命令違法疑義部分
（1）台北市政府對於營業用房屋稅加徵教育捐，縱依首揭法律之規定報經行政院核定，但依據中央法規標準法第七條：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質，分別下達或發布，並即送立法院」之規定，查該市是項依其他法律之規定所訂且涉及人民納稅義務之行政命令案，依法應送而未送經立法院審查，完成法定程序，顯已有違中央法規標準法第七條之規定。（立法院為強化對各機關行政命令違法之監督，更於該院議事規則第八條訂有審查各機關行政命令程序之規定（詳見附件十二、法律參考資料末項））。
（2）查台北市對於營業用房屋稅附加徵收未經稅法規定之教育捐，乃由該市稅捐稽徵處發布行政命令實施課徵。（該處六十、八、十北市稽壹甲字第○三三五七五號令，附呈原文影本（附件六）)
按行政命令並非法律，依據中央法規標準法第五條第一及第二款規定：憲法或法律有明文規定應以法律定之者，關於人民之權利義務者，均應以法律定之，同法第六條：「應以法律規定之事項，不得以命令定之」。再行政命令並不是法律，亦經大法官會議釋字第二八九號對另案之解釋文中，曾經提示。遵此，對於該項關係人民納稅義務之房屋稅附加徵收教育捐，除循立法途徑修訂稅法，據為適法的徵收外，其由稅務機關逕行發布行政命令實施課徵者，不僅已違反中央法規標準法第五條、第六條及房屋稅條例之規定，且與租稅法律主義未符。違憲、違法有據，依照中央法規標準法第十一條之規定，該處之行政處分應未具法律上效力。
二、台北市稅捐稽徵處向行政法院提出之答辯與聲請人陳述見解：
（一）查房屋稅附徵之教育經費，係國民教育經費，並非